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21 février 2012

1944 : La conférence de Bretton Woods (Entretien avec l'historien P. Baubeau)

[Le discours d'ouverture de la Conférence prononcé par Henry Morgenthau, le Secrétaire au trésor des Etats-Unis, le 8 juillet 1944;
U.S. National Archives/Agence France-Presse — Getty Images]


Nous avons demandé à l'historien Patrice Baubeau (Maître de Conférences en histoire contemporaine à Paris-Ouest) de nous éclairer sur le déroulement et les enjeux de la Conférence de Bretton Woods. Réunie en juillet 1944, cette conférence se déroule avant même la fin de la guerre et rassemble 750 délégués de 44 pays.



1. Quels sont les objectifs des organisateurs de la conférence de Bretton Woods ?

Il y a au moins trois objectifs très distincts à cette conférence.
  • Le premier, c’est celui de F.D. Roosevelt, qui espère en faire un tremplin pour la campagne électorale démocrate qui se prépare, et qu’il lance effectivement peu après l’ouverture de la conférence, en vue de sa réélection comme président des États-Unis. Roosevelt a été un grand président, il a aussi été un calculateur cynique et opportuniste, un aspect de sa carrière trop souvent oublié en France.
  • Le second, c’est celui de la diplomatie américaine en général, laquelle depuis la Charte de l’Atlantique d’août 1941 poursuit méthodiquement deux objectifs : purger la diplomatie internationale des rivalités intra-européennes et en particulier celles de nature coloniale ; garantir les priorités américaines : la liberté de circulation commerciale sur les mers et la fin de la suprématie de la livre sterling dans le commerce international.
  • Le troisième, c’est celui des Alliés : alors que nazisme et fascisme sont en train de s’effondrer – même si la victoire sur l’Allemagne prendra plus de temps qu’imaginé initialement – il s’agit de proposer une vision commune du monde de l’après-guerre, fondée sur les principes de la Charte de l’Atlantique. La conférence de Bretton Woods, tout comme la conférence de San Francisco [qui crée l'ONU], est l’un des moments de mise en scène de ce projet. Les Soviétiques y participent donc, même s’ils ne comptent pas adopter et appliquer les accords proposés à l’issue de la conférence.


2. Quels sont les principaux participants ?


Les principaux participants sont d’abord la Grande-Bretagne et les États-Unis, dont les délégations sont emmenées respectivement par John M. Keynes et par Harry D. White (lequel a une position pour le moins ambiguë à l’égard de l’URSS). En effet, ce sont ces deux pays qui ont préparé puis négocié le protocole d’accord soumis aux participants et, de fait, la prééminence américaine sur les propositions britanniques signe l’affaiblissement de l’Europe tout entière. [Photo : John Maynard Keynes (à droite) parlant avec Harry Dexter White, à la Conférence de Bretton Woods, juin 1944. Crédit photo : International Monetary Fund.]

Suivent quelques pays alliés importants, notamment la Belgique, les Pays-Bas, l’Argentine, la Chine et la France, la délégation de cette dernière [dirigée par Pierre Mendès France] ayant profité de l’occasion pour solliciter un prêt auprès des Américains ainsi que le bénéfice de la loi « prêt-bail ». L’impact de ces alliés sur le texte final demeure limité.
Surtout, la présence de l’URSS démontre le poids nouveau acquis par cette puissance pendant la guerre, alors même qu’elle ne compte pas participer aux mécanismes monétaires et financiers qui seront – péniblement – mis en place en application des accords de Bretton Woods. Elle pèse ainsi discrètement sur les débats et témoigne de la nouvelle fracture politique qui agitera le monde de l’après-guerre.



3. Quelles sont les décisions prises ?

Quatre décisions fondamentales sont prises :

  • Le refus des régimes économiques autarciques est acté, et donc la nécessité d’un encadrement des conséquences monétaires et financières des échanges internationaux de marchandises. Le cœur des échanges internationaux est en effet, à l’époque, « matériel », et porte sur les transferts de matières premières, de produits semi-transformés et de produits manufacturés, le poids des services, considérable, ne faisant qu’accompagner et traduire ces échanges de marchandises (assurances, transport, financement).
  • Il y a donc accord sur le principe du libre-échange, mais un libre-échange contrôlé, d’une part par la fixation de parités fixes, mais révisables, entre monnaies – il y a donc une règle du jeu monétaire – et d’autre part par le contrôle des mouvements de capitaux, pour lutter en particulier contre les conséquences déstabilisatrices de la « hot money ».
  • Pour accompagner ces principes, deux institutions sont créées. La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), plus connue aujourd’hui sous le nom de Banque mondiale, doit apporter aux Etats qui connaissent un déficit de leur balance de paiement (ce qui menace la parité fixe de leur monnaie), les crédits à long terme qui leur permettront, avec une politique d’ajustement bien conçue, de rééquilibrer leurs échanges et de s’insérer harmonieusement dans la division internationale du travail. Le Fonds monétaire international (FMI) est théoriquement l’outil monétaire, celui qui doit fournir les moyens d’intervention à court terme aux pays dont la parité monétaire est menacée, le cas échéant en installant une mission sur place qui a la capacité de contraindre les autorités gouvernementales (France en 1956-1957 ; Grande-Bretagne en 1976). Les deux institutions sont basées à Washington (ci-contre le siège du FMI), l’une étant dirigée par un Américain (BIRD), l’autre par un Européen (FMI).
  • Enfin, symbole de la conférence et de la période qui la suit, le dollar est la seule monnaie internationale consacrée par les Accords de Bretton Woods à l’égal de l’or et attachée à ce métal par un taux de conversion de 35 $ pour une once d’or.


4. Sont-elles appliquées et quelle est leur portée ?


Les accords ont d’abord dû être adoptés par les différents pays parties prenantes, ce qui a été assez long. Ensuite, les réticences du Congrès américain ont ralenti le processus de mise en œuvre des institutions de Bretton Woods. Ainsi, la Banque mondiale n’a réellement commencé ses opérations qu’en 1947 et avec des moyens très inférieurs à ce que nécessitait sa mission de «reconstruction » : c’est d’ailleurs pourquoi cette dernière a été financée par le plan Marshall (et par les subsides équivalents versés au Japon et après 1949 à Taïwan puis à la Corée du Sud) et non par la Banque Mondiale. [Ci-contre : affiche ouest-allemande de 1950 en faveur du Plan Marshall, ERP signifie European Recovery Program]

En revanche, l’application a été tout sauf rigide, grâce à la domination sans partage des États-Unis et à l’absence de l’URSS des mécanismes institutionnels et décisionnels du système de Bretton Woods. Enfin, le système lui-même comportait deux variantes, successivement adoptées : la variante dite « article XIV » et celle dite « article VIII ». La variante article XIV autorisait les pays à contrôler les flux de capitaux à long mais aussi à court terme et donc à réduire ou à suspendre la convertibilité de leur monnaie (c’est-à-dire la liberté d’échanger cette monnaie contre une devise étrangère). L’Europe occidentale est restée sous le régime de l’article XIV, pour faire simple, jusqu’en 1958. La variante article VIII, en revanche, suppose la libre convertibilité des monnaies, même si les mouvements de capitaux à long terme peuvent demeurer sous contrôle (par exemple, en France, la loi sur les investissements étrangers adoptée en 1965). Elle s’est appliquée en gros de 1959 à 1971, lorsque la suspension de la convertibilité du dollar en or, garant et pivot du système, a été suspendue. [Voyez ci-dessous le discours télévisé du Président Nixon faisant l'annonce le 25 août 1971]




La portée de Bretton Woods a été immense, car pour la première fois dans l’histoire humaine, un système monétaire et financier à portée globale a été proposé, et il a été adopté par les plus grandes puissances économiques de la planète. Ce système a bien fonctionné tant que les États-Unis ont eu un excédent commercial compensé par des exportations massives de capitaux, ce qui permettait de nourrir la « faim de dollars » du reste du monde. Lorsque les déficits commerciaux et budgétaires américains ont commencé de se creuser, le système a été confronté au « paradoxe de Triffin » : pour limiter leurs déficits, les États-Unis devaient adopter une politique déflationniste, qui privait par là même le reste du monde de dollars et risquait donc de provoquer une déflation généralisée. Mais s’ils continuaient à fournir des liquidités au reste du monde, ils ne pouvaient alors contenir leurs « déficits jumeaux ». Une solution possible résidait dans le glissement d’une monnaie internationale dominante (le dollar) à une monnaie internationale commune (le projet de Keynes, bancor, dont une version édulcorée, les DTS, a été adoptée en 1969), mais cela aurait évidemment nuit au statut du dollar. C’est pourquoi Nixon, le 15 août 1971, a suspendu unilatéralement la convertibilité du dollar, bénéficiant ainsi de l’effet expansif de la dévaluation du dollar, tout en maintenant son statut de monnaie de référence conquis grâce à Bretton Woods, en l’absence d’alternative.


Au final, Bretton Woods a fixé en partie le cadre de la formidable expansion économique de l’après-guerre, a permis le rattrapage des États-Unis par les économies occidentales non américaines et a constitué le support sur lequel s’est construite la Communauté économique européenne (1957) dont la première pierre économique a sans nul doute été l’Union européenne des paiements (UEP, 1950).


Un grand merci à Patrice Baubeau


Pour prolonger :


Petite note d'humour pour terminer et prolonger sur les deux institutions créées à Bretton Woods, donneuses de leçon dans les années 1980-1990, sommées de revoir leur approche dans les années 2000.


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